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发布时间:2020-03-17 22:09:10 编辑: 浏览次数: 打印此文

  ■中国市场化取向改革的核心是如何处理好政府与市场的关系;而中国经济体制改革的核心是投融资体制机制改革。中国经济发展取得令全世界瞩目的伟大成就和城市日新月异的惊人变化,得益于中国市场化改革和对外开放,投融资改革是其根本,这一改革找到了解决发展中的中国与不发达国家面临的资本不足的共同难题。

  ■PPP和特许经营在国内已具备加速发展的基础,并创新了基础设施建设运营的融资发展模式。目前,宝运莱游戏平台在PPP的实际操作中,很多地方通过设立基金进行PPP融资创新,即政府和社会资本共同设立PPP产业投资基金,通过股权投资等形式,投资于地方政府纳入PPP框架下的项目公司,并由项目公司负责具体基建项目的设计、建造、运营。

  城市化必然伴随着大量人口不断迁入城市工作和居住,由此需要建设与城市人口规模相匹配的道路、隧桥、供水、供热、污水处理、垃圾处置等基础设施以及医院、养老等公用事业设施。国内外实践证明,完全由政府直接提供基础设施建设运营和公用事业等公共产品服务,既容易造成政府债务高企的风险,也缺乏效率和不经济。为解决上述问题,早在一百多年前,西方国家就尝试将原本由政府提供的公共服务交由社会资本提供,由此产生了基础设施和公共事业新的融资、建设和管理运营模式——基础设施特许经营,即政府采用竞争方式依法授权境内外的法人或者其他组织,通过协议明确权利义务和风险分担,约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益,提供公共产品或者公共服务。目前,特许经营在西方发达国家的交通、水务、环保、能源、医疗、文体等基础设施及公共服务、社会管理等领域进行了广泛探索和实践,其三大功能和价值得到了检验和肯定:一是创新了公共产品的供给机制,将传统的由政府供给变为社会提供,政府由“提供者”变为“合作者”和“监管者”;二是引入市场竞争和竞争激励,充分发挥了市场在资源配置中的优势,提高了公共设施服务建设和运营的效率,增强了公共服务和产品的供给能力;三是创新了投融资机制,拓宽了社会资本投融资渠道,解决了过去公共设施领域单纯依靠政府投入面临的资金短缺等问题。

  自1984年深圳沙角电厂B项目的建设运营引进特许经营模式以来,基础设施特许经营在国内经历了30多年的实践,在城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等领域得到了广泛应用,并陆续形成了一套制度规范。据业内人士估算,中国目前实施的PPP项目应已超过7000个,其中污水处理行业有2000个以上,燃气行业有1000个以上,市政道路项目则有3000到4000个(含BT项目)。此外,在城市供水、垃圾处理、交通运输、电厂、学校、医院乃至于城镇开发等领域,也都有不少以特许经营模式实施的案例。

  十八届三中全会提出“要允许社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施投资和运营,要制定非公有制企业进入特许经营领域的具体办法”。为此,自2014年年初开始,国家发改委受全国人工委委托,开展了《基础设施和公用事业特许经营法》的立法调研和专题研究工作。国家发改委会同财政部等部委联合起草了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(简称《办法》)。《办法》针对制约特许经营的突出问题(主要是缺乏统一的制度规范、民间投资权益保障机制不完善、行政审批程序繁琐等),从指导实践和规范操作的角度,在五方面作出了创新性的规定:一是强化政府履约责任,稳定社会资本投资预期;二是强化政策支持,鼓励社会资本投资;三是简化运作程序,强调项目推进效率;四是加强监督管理,提升公共产品的质量效益;五是注重前期基础,提高项目的可操作性。

  《办法》作为特许经营制度的过渡性安排,以规章的形式统一规范特许经营操作,既充分借鉴了各地推进中的经验和不足,又适应了当前特许经营高速发展的迫切需要,为当前推动特许经营快速发展提供了制度依据,也为特许经营后续立法和配套政策出台打下了坚实基础,对全国特许经营的持续健康发展具有突出价值。

  国内特许经营的一个重要功能就是解决城市基础设施和公用事业的投融资问题。实际上,这些年全国各地在快速城市化过程中,城市基础设施的建设运营主要有两种模式:一种是通过特许经营引入社会资本参与建设运营;另一种是通过地方融资平台(一般为城投公司)通过贷款、发债等方式融资直接参与基础设施建设运营。由城投公司直接承担城市基础设施和公用事业建设运营的优点是项目决策高效、建设运营周期可控,能基本实现地方政府的意志;缺点是缺乏相应约束机制,容易导致地方财政债务高企和风险失控。为此,2010年6月,国务院下发了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号),要求地方政府和相关部门在年内清查地方融资平台债务,并对融资平台公司进行清理规范。2012年底,银监会下发了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预[2012]463号),进一步规范了城投公司的融资行为,加强了对城投公司注资行为的管理,严格规范了地方政府以回购方式举借政府性债务的行为,制止地方政府违规担保承诺行为。2013年年初,银监会又发布了《关于加强地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》,明确要求优化贷款结构、严格控制新增贷款发放、隔离融资平台财政金融风险等。

  国家对地方融资平台的规范管理,在降低了其债务风险、规范其有序发展的同时,也影响了地方基础设施建设融资的进度,制约了地方固定资产投资的增长。特别是在当前我国经济下行压力较大的背景下,固定资产投资对扩大内需、稳定经济增长具有十分重要的作用。为解决上述问题,进一步深化经济体制改革,促进政府职能转变,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,鼓励和吸引民间投资参与基础设施和公共服务的投资建设、运营管理,2014年9月,国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号),明确规定要加强地方债务管理,要“修明渠、堵暗道”,政府债务不得通过企业举借,鼓励社会资本通过政府和社会资本合作(Public-Private-Partnership,简称PPP模式)的方式参与基础设施投资和运营,加快创新投融资机制。2014年10月份,为确保全国重点领域建设资金的投入,国务院又专门出台了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号),要求推进市政基础设施投资运营市场化改革,建立健全政府和社会资本合作机制,吸引社会资本参与公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域建设,增加公共产品有效供给。

  一般认为,PPP模式起源于20世纪的英国。也有人说,广义的PPP起源于17世纪的欧洲。实际上,中国清朝已有该思想的应用,就是“官督民办”。从定义上,PPP模式泛指政府部门与社会资本之间的一种合作经营模式,在我国现实中,更多是授权经营(国企)。PPP模式意味着,在政府部门与社会资本之间,以风险共担、利益共享为原则,基于一系列协议安排,合作完成特定公共产品或服务的供应。但PPP模式并非适用于所有社会领域,目前在基础设施领域应用较多。

  国家部委上述文件的出台,既为PPP在全国的发展拓展出了需求空间,又为PPP的落地操作提供了政策依据。2014年底,财政部、国家发改委分别紧锣密鼓地推出了《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金[2014]113号)和《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号),第一次在国家政策层面明确了推动PPP发展和实际操作的制度框架。其中财政部的113号文,基于政府采购的基本程序和规范,从PPP项目识别、准备、采购、执行和移交五个阶段,重点对项目发起程序、项目识别方式、风险配置、交易结构、选择合作者流程、项目执行要求等关键环节和内容,分别提出了操作意见;而国家发改委的2724号文则借鉴固定资产投资的要求,从项目范围、操作模式、工作机制、规范管理、政策保障等方面提出了指导意见,并随文发布了《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014年版)》,详细列明了PPP项目可供参考的合同内容。两部委均要求地方以项目为载体,建立项目库加快推进PPP。2015年上半年,财政部、国家发改委会同有关部委,制定出台了收费公路、水利工程、水污染防治、养老等领域的PPP具体实施意见,以及相关配套政策意见。同时为进一步防范债务风险,推动PPP的持续发展,同年4月份财政部又出台了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》,要求各级政府每年用于PPP的付费或政府补贴等财政支出,不得超出当年财政总收入的10%。

  与此同时,国务院多次就鼓励和吸引民间投资,推动政府和社会资本合作提出明确要求,2015年5月14日,国务院常务会议专门就推广PPP模式进行了部署:要简化审批,多措并举吸引社会资本参与公共产品和服务项目投资;鼓励项目运营主体利用资本市场机制融资;建立公共服务价格和动态补贴调整机制,保证社会资本和公众共同受益;完善制度、流程和监管,确保提高产品和服务供给能力及效率。

  在PPP推进落实的过程中,尽管国家两部委的文件对推动PPP总体要求是一致的,但在实施环节存在不同要求,给地方参照执行造成了困惑。

  一是PPP的实施范围有所不同。财政部文件明确的PPP实施范围包括城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等,而国家发改委文件的PPP实施范围则包括燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施,以及公路、铁路,机场、城市轨道交通、医疗、旅游、教育培训、健康养老、水利、资源环境和生态保护等,相比较而言,国家发改委的PPP实施范围更大,覆盖面更广。

  二是在社会资本认定方面存在差异。国家发改委文件认为社会资本包括符合条件的国有、民营、外商投资和混合所有制企业等,而财政部认为社会资本仅限于已建立现代企业制度的境内外企业法人,不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业,按此规定,则意味着各地长期从事基础设施和公用事业建设投资和运营管理的平台公司(如城投),将被排除在同级政府的合作对象之外。

  三是对项目实施机构的要求不同。财政部文件明确政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构,并由政府和社会资本合作中心或制定专门机构来负责PPP项目库建设。而国家发改委文件要求地方政府应明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构,作为政府授权的项目实施机构,井由地方发改委建立PPP项目库。

  四是在法律依据方面存在差异。国家发改委要求按照《招标投标法》、《政府采购法》等法规,通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式选择合作伙伴和规范操作行为;财政部要求依照《政府采购法》及有关规定选择合作伙伴,具体采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。两者主要区别在于:《政府采购法》只规范国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金的采购行为,但不适用非财政性资金的采购行为;《招标投标法》既对政府的采购行为进行规范,也对企业的投标销售行为进行规范,但对政府采购中非招标行为,如询价、竞争性谈判、单一来源没有约束力。从实际情况看,投资主体对将社会资本纳入政府采购程序的合法性存在质疑,甚至是担心。

  五是在项目程序方面各有侧重。在项目运作程序上财政部强调按照“物有所值”(VFM,指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益)的原则选择项目,按照全生命周期(指项目从设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期)进行项目运作,体现了专业性和技术性规范,但项目运作中要求社会资本在上报项目时,应向财政部门报送实施方案和可研报告,并由财政部门牵头筛选,与现行投资项目审批程序存在衔接问题。而国家发改委则主要从固定资产投资管理、强调价费调整和稳定投资预期等推进PPP。

  从国家近期出台的相关政策文件看,似乎国家部委是在通过特许经营、PPP两条线推进基础设施和公用事业市场化改革,这也很容易给地方政府和社会资本主体造成困惑。那么,特许经营与PPP之间是什么关系,又有何异同点?实际上早期的PPP一般是狭义的,即公共产品和服务不能完全交给私营企业去做,政府通过在项目公司中占有股份的方法,对公共产品和服务供给保持一定的控制力,是特许经营的一种方式。后来,PPP则越来越广义了,即指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系,特许经营变成了PPP的一种方式。尽管国内PPP与特许经营在本质上既有交叉和联系,但在应用范围、运作过程、投资回报方式、争议解决等方面仍存在一些差异。

  PPP与特许经营的相同之处主要为:一是推进实施的目的相同。二者均是将原本由政府直接提供的公共服务产品,交由社会资本提供,以缓解公共领域投资资金不足,降低建设运营成本,提高服务质量效益。二是政府的推进责任相同。在PPP和特许经营的管理上,政府部门既是代表社会公众作为项目需求的提出者,又是根据政府授权代表公众与企业的签约者和履约者,同时还是项目建设运营的监管者。三是项目实施的基本程序相同。PPP和特许经营项目,其实施的基本程序均包括项目的提出、可行性等前期论证、实施方案编制、企业选择、合同签订、后续建设运营监管等。四是成功实施的基本要件相同。PPP和特许经营项目的成功实施,均离不开运作有效的实施机关、专业合格的投资者、必要的激励约束机制、有效的风险分担和争议解决机制、完善的政策法规保障等基本要件。

  PPP与特许经营的不同之处主要为:一是在实施领域和范围上,国家发改委定义的PPP包括特许经营、购买服务和股权合作三种形式,特许经营只是PPP的重要模式之一。在应用范围上,目前国内特许经营主要为能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域,而PPP除上述领域外,还在通讯、养老、医疗、文体、保障性住房、社区服务等领域进行了更加广泛和灵活的应用。二是在项目运作特点上,特许经营强调政府授权,即在项目方案报请政府同意后,再通过招标、竞争性谈判来选择经营者,且经营者一般不参加前期工作,只负责中期建设和后期运营,而PPP的部分项目则允许社会资本适度参与前期工作,并通过竞争性谈判等影响项目的方案,从而实现“全周期”的合作。三是在投资回报方式选择上,特许经营主要采用“使用者付费”和可行性缺口政府补助。政府授予相关开发经营权益等方式,而PPP主要按照经营性项目、准经营性项目和非经营性项目来确定回报方式,部分项目甚至允许通过谈判的方式予以确定。除特许经营的三种形式外,PPP还可以通过政府购买服务的方式获得回报。四是在争议的解决上,特许经营者对合作争议可以提起行政复议或者行政诉讼来维护自己的合法权益。从这一点看,特许经营的协议更多地被视为行政合同。PPP对争议的处理,一般通过仲裁、民事诉讼等途径来解决,只有在社会资本或项目公司对政府部门的监管不服时,才依法申请行政复议或提起行政诉讼。

  鉴于国家发改委、财政部文件对推进PPP提出了不同要求,同时国家发改委等六部委针对特许经营管理出台了新的部门规章。地方政府在参照落实时,应结合地方实际,针对国家部委不同要求,求同存异,制定地方统一的具体实施意见。同时,对于PPP项目中适合特许经营经营的,要按照国家发改委等6部委的《办法》来规范操作,并要解决好投资回报、履约、争议处理等问题。

  应该说,PPP和特许经营在国内已具备加速发展的基础,并创新了基础设施建设运营的融资发展模式。目前,PPP的实际操作中,很多地方通过设立基金进行PPP融资创新,即政府和社会资本共同设立PPP产业投资基金,通过股权投资等形式,投资于地方政府纳入PPP框架下的项目公司,并由项目公司负责具体基建项目的设计、建造、运营。例如,河南省设立的PPP基金,按照优惠的资金成本给PPP项目提供资本支持;对于新增项目,基金按照项目公司中政府出资部分的30%给予资本金支持;对于存量项目采用PPP模式改造的,基金按不超过项目总投资的5%~10%给予支持。再如,兴业基金和厦门轨道交通集团签署合作框架协议,设立厦门城市发展产业基金,基金总规模达到100亿,投资于厦门轨道交通工程等项目。基金的投资人是由兴业基金的全资子公司兴业财富和厦门轨道交通按照70%和30%的方式来出资,作为有限合伙人的优先级和优先合伙人的劣后级。厦门轨道交通集团按协议定期支付收益给优先级有限合伙人,并负责在基金到期时对优先级合伙人持有的权益进行回购,厦门市政府提供财政贴息保障。

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